統(tǒng)籌發(fā)展和安全   提高城市治理水平

■韓自強

引   言

展望“十四五”，推動以人為核心的高質量城市群和都市圈的建設，需要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，創(chuàng)新工作方法和機制，以高質量的城市治理為新時代城鎮(zhèn)化建設保駕護航。結合城市發(fā)展趨勢與風險特點，結合我國實踐以及國內外城市安全保障新理念，“十四五”時期，在新型城市建設中統(tǒng)籌兼顧經濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，加強超大特大城市治理中的風險防控，提高城市治理水平，可以從四方面著力。

摸清家底   精準防范

摸家底至少要摸清城市主要風險類型和風險點，認清城市社會脆弱方面以及城市應急資源和能力來源等三方面情況。根據我國當前應急管理實踐，自然災害和安全事故風險、公共衛(wèi)生突發(fā)事件和生物安全風險、社會安全風險，是面向城市發(fā)展現(xiàn)實、隨時可能出現(xiàn)的三大類突發(fā)型風險類型，對應的主管業(yè)務部門分別是應急管理、衛(wèi)健委和政法系統(tǒng)。

2020年，按照黨中央、國務院決策部署，為全面掌握我國自然災害風險隱患情況，提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力，經國務院同意，第一次自然災害綜合風險普查工作開始啟動，時間是2020年到2022年。對于有條件的城市，可以根據實際情況，適當擴大風險普查范圍類型，并針對上述三類突發(fā)型風險類型，精準識別各類風險點。風險普查的下一步是風險治理。需要注意的是，風險既是客觀存在的，也是人們主觀建構的。有的風險是可以被消除的；有的風險是在社會發(fā)展過程中，人們在平衡風險與收益之后作出的決策選擇，與相關活動伴生。對有的風險，人們可以采取一定的減緩措施；對有的風險，人們只能適應性調適，進行適當避讓。

伴隨著城市發(fā)展而可能出現(xiàn)的各類發(fā)展挑戰(zhàn)和治理風險也需引起足夠重視。這包括高房價、老齡化、城市規(guī)劃不合理、貧富差距過大、基礎設施老化、氣候變化等可能帶來的城市發(fā)展挑戰(zhàn)和治理風險，如果不能恰當應對，就會增加未來社會的脆弱性，成為各類突發(fā)型風險孕育的溫床和重大公共突發(fā)事件的催化劑。

應對城市中長期發(fā)展挑戰(zhàn)與治理風險，要致力于推動多中心、多層級、多節(jié)點的網絡型城市群和都市圈發(fā)展，推動產城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的宜居城市、韌性城市和智能城市發(fā)展。這不但能夠保持大城市繁榮昌盛，符合經濟社會發(fā)展規(guī)律，也是解決各類“大城市病”的主要可行途徑，更是符合現(xiàn)代巨災防范的哲學思維，即推動日益復雜的社會生態(tài)系統(tǒng)模塊化和網絡化發(fā)展，促進各個模塊能夠相對獨立運行，又可通過協(xié)作網絡彼此支持，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性災難。

此外，應當正確理解從風險到突發(fā)事件再到災害和重大危機之間的關系，正確處理人與自然的關系，用新發(fā)展理念指導城市風險治理。現(xiàn)代災害觀念認為，災害是致災因子與人類社會脆弱性相互作用的結果。因此，做好城市安全治理工作，不但應注意消除或減少各類致災因子、風險來源，而且要注重保護社會脆弱性群體，補齊社會發(fā)展短板，降低社會脆弱性，從而避免災害的發(fā)生。

關口前移   源頭治理

目前，各地都在加緊推進“十四五”規(guī)劃的制定及實施，對于城市群和都市圈這種特大社會生態(tài)系統(tǒng)而言，更加有必要在新城規(guī)劃、國土空間規(guī)劃甚至國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃等城市和區(qū)域基礎性規(guī)劃中融入風險意識，提高應急管理等部門的參與度，適當避讓風險點，從源頭上防控城市風險。

過去二三十年里，伴隨著城市規(guī)模的擴張，城市內澇成為越來越多城市的“通病”。究其原因，主要是在城市擴張過程中過度侵占了“水”的空間，許多泄洪區(qū)、行洪道甚至濕地、湖泊等都成了城市建設用地。當然，這其中也有全球氣候變化、極端天氣增多的因素，一些過去降水較少的北方地區(qū)因此頻頻出現(xiàn)高強度降水，降水量超過了城市排水系統(tǒng)負荷?！笆奈濉睍r期，在推進新型城鎮(zhèn)化建設和國土空間布局優(yōu)化中，一定要多有應急管理等相關部門的參與，從城市發(fā)展規(guī)劃根本上給自然留出空間，注重避讓風險。在這方面，比較值得借鑒和總結經驗的是汶川地震災后恢復重建規(guī)劃。在汶川地震災后重建社區(qū)選址中，四川省提出了“避讓地震斷層帶”“避讓行洪區(qū)”“避讓地質災害風險點”“避讓化工廠”等措施，保障了重建社區(qū)的長治久安和可持續(xù)發(fā)展。

找準抓手   綜合著力

2019年，國務院安委會印發(fā)了《國家安全發(fā)展示范城市評價細則（2019版）》，制定并細化了城市安全源頭治理、風險防控、監(jiān)督管理、保障能力、應急救援和安全狀況等六個方面的指標，為城市創(chuàng)建提供了量化指引。當前，安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作在各地如火如荼開展，山東等一些省份更是率先開展了省級安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作。城市安全保障涉及各個部門和城市系統(tǒng)的方方面面，不是應急管理一個部門可以完成的，需要整個城市系統(tǒng)通力協(xié)作，合作無間。安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建正是一個有力抓手，可以通過以評促建的方式，促進城市安全實現(xiàn)全面提升。需要注意的是，在安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建當中，要融入韌性理念，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，加強城市韌性建設，增強城市綜合實力，建設面向現(xiàn)實和未來的安全韌性城市。

人人盡責   強化服務

平安你我他，安全靠大家。城市風險治理和安全保障不是政府部門的“獨角戲”，更需要社會各界參與，需要依靠人民，發(fā)動人民，人人盡責，才能實現(xiàn)城市安全人人享有。之前不少研究表明，人民群眾防災減災知識不足、能力較弱，對于應急準備工作不關注、不投入。這一現(xiàn)象導致公眾容易忽視風險，不進行一些必要準備，削弱了自身的抗風險能力。國內外大災大難應對經驗表明，來自公眾身邊群體和社區(qū)的自救互救才是減輕傷亡的關鍵。因此，在全社會倡導培育安全文化，加強社區(qū)志愿者隊伍建設，向公眾普及應急安全知識和技能，有利于以最少投入產生最大效果。近年來，全國不少省份都制定了家庭應急物資儲備建議清單，不少地區(qū)開展了綜合減災示范社區(qū)等創(chuàng)建活動，有效增強了群眾的防災減災意識，提高了群眾的安全技能，效果較好。“十四五”時期，更應加強社區(qū)應急準備工作，通過指導群眾進行應急物資儲備、籌建社區(qū)志愿者應急響應隊、開展社區(qū)應急培訓和演練等方式，賦能于民，筑牢防災減災的人民防線。

同時，隨著應急管理部門權責日益清晰、職能日益完善，條件允許的城市可以逐步探索把應急服務作為一項基本的公共服務，不斷發(fā)展，持續(xù)優(yōu)化，并思考和探索在日常工作生活和突發(fā)情況下可以給人民群眾提供的基本公共服務到底有哪些。

（作者系山東大學風險治理與應急管理研究中心執(zhí)行主任、清華大學應急管理研究基地兼職研究員）

關鍵詞： 自強 統(tǒng)籌 發(fā)展 安全